王晨光* 

一、延誤訴訟是法治的公害



提高辦案效率、減少案件積壓，這是各國司法機關(guān)都孜孜追求的目標。何以如此而言？道理很簡單，如果起訴到法院的案件得不到及時處理，法律的嚴肅性也就無法保證，訴訟當事人的法律權(quán)益也就成為空洞無物的詞藻，甚至?xí)艿竭M一步的損害?！把诱`正義就是抹殺正義”[1]，這已經(jīng)成為人們的共識。但是，法治的運行卻和人們開了一個不大不小的玩笑。在當今市場交易日益復(fù)雜、迅速和廣泛的信息時代，訴訟程序的拖延和漫長已成為現(xiàn)代法治帶來的一個副產(chǎn)品，并構(gòu)成了危害法治本身的一大公害。



這似乎已成為人們對現(xiàn)代法治不懈追求所要付出的代價。這種情況在西方國家尤為嚴重。以美國為例，在1987年，全美共有35,700件上訴案件上訴到12個聯(lián)邦上訴法院。雖然這一年的結(jié)案率增加了4%，截止到該年度12月31日，加上以往的積案，仍有26,894件案件未能結(jié)案。起訴到聯(lián)邦地區(qū)法院的民事案件有233,292件，截止到該年底，積案反而達到247,107件；起訴的刑事案件有44,335件，年底積案為26,454件[2]。由于訴訟時間的延長以及相應(yīng)而來的訴訟費用的激增，加之律師商業(yè)利益的驅(qū)使，現(xiàn)行的法律體制似乎背離了人們最初賦予它的使命，從而引起了人們對現(xiàn)行訴訟制度諸多質(zhì)疑和批評。



我國在法治建設(shè)中也難免要支付這種代價。近十幾年來，我國的訴訟數(shù)量呈成倍增長的趨勢。隨著市場經(jīng)濟的逐步建立，民事和經(jīng)濟案件的增長尤為突出。以經(jīng)濟案件為例，“1983年收案為4.4萬多件，1984年收案為8.57萬多件，增加了將近一倍；1985年收案為2,266萬多件，比1984年又增加了1.6倍?！盵3]到1996年，經(jīng)濟案件增長為1,604,450件(僅一、二審的收案數(shù))[4]。但與美國等西方國家不同，我國法院的結(jié)案率較高，每年結(jié)案數(shù)量大致與收案數(shù)量相當，如1986年全國法院一審受理經(jīng)濟案件322,153件，結(jié)案308,393件；二審受理11,500件，結(jié)案10,029件。[5]1996年全國法院一、二審共結(jié)案1,588,302件[6]。盡管如此，“‘收案多、結(jié)案多、未結(jié)案也多’的三多現(xiàn)象始終存在?！盵7]成為困繞各級法院的一大難題。因此，努力提高辦案效率一直是我國各級法院追求的目標之 一。



由于案件數(shù)量大量增加，法院無法也無力在新形勢下采用原來的“巡回辦案”、“當事人動嘴，法官跑斷腿”等大包大攬的審判方式，正在深入進行的審判方式的改革也就勢在必行了?！耙虼?，需要改革的是那些不符合法律規(guī)定、不適應(yīng)形勢發(fā)展的習(xí)慣作法。”[8]最高法院認為：改革和完善審判方式有利于提高辦案效率。在民事審判方式改革中，重點在于強化庭審功能、強化當事人的舉證責(zé)任和強化合議庭職責(zé)。[9]



的確，改革舊習(xí)慣，采用西方普通法國家通用的抗辯制和當事人舉證制度當然具有無可爭辯的積極意義和必要性，但是，它是否能取得提高效率的初衷呢？恐怕答案不容樂觀。只要看看上面所列舉的有關(guān)美國訴訟的數(shù)字就可以理解為什么不容樂觀了。美國法院采用的是較為徹底的抗辯制和現(xiàn)代證據(jù)制度，但同時其訴訟的拖延也是有目共睹的事實。因此，不可簡單地認為采用新的審判方式就一定會帶來效率，而應(yīng)當看到西方國家特別是美國的司法制度也在為提高訴訟效率而探索；同時也要認識到，在建立新的方式時，我們還應(yīng)認真分析和設(shè)計如何使新的審判方式真正產(chǎn)生效率。除訴訟效率外，審判方式改革的主要目的應(yīng)在于確保當事人的合法權(quán)益、確立長期被忽視的程序正義、建立規(guī)范的審判制度，從而促進我國的法治建設(shè)。[10]我們無疑應(yīng)當采取西方審判方式中一切具有價值并行之有效的制度，但同時也要看到其弊端，取其精華，棄其糟粕，避免盲目的抄襲。為此，對中美法院如何解決訴訟效率問題進行比較，可使我們更為清醒地進行審判方式的改革并借鑒其有益的作法。



二．司法公正與效率的關(guān)系



（一）司法公正與效率都是司法工作的內(nèi)在追求。 可以說，司法公正和司法效率都是審判工作孜孜以求的目標。世界各國概莫能外。



公正之于法律，是靈與肉的一體關(guān)系。在一定意義上，法律的誕生就孕育于公正這一信念之中。法律這一詞義本身就說明了這一點。譬如，漢語中的法字就有“平之如水”和抵觸“不直”的含義；西文中的法，也都兼有公平和正義的含義。司法，作為通過特定的國家機構(gòu)，適用法律，解決社會糾紛的特殊工作，必然要把公正作為其追求的最高目標。公正是司法的靈魂和生命，此話毫不為過。當然，司法公正與社會公正、實體公正與程序公正、整體公正與個案公正、客觀公正與法律公正等具體形式及其區(qū)別，則是應(yīng)當進一步深入研究的問題，并有待于在實踐中明確和設(shè)計的方面。



效率是經(jīng)濟學(xué)的概念，一般指投入產(chǎn)出的比例關(guān)系。運用到司法領(lǐng)域，是指在司法程序中運用最省時省力（最小代價）最大限度地實現(xiàn)正義的狀況。司法途徑一般都是當事人在沒有其他解決問題的途徑時，選擇的最后途徑（在中國尤其是如此）。因此司法往往是社會的最后一道屏障。而作為最后一道屏障，它要救人于困境甚至于水火之中。如若奉行“事不關(guān)己，高高掛起”的處事之道，推諉擱置，既便最終結(jié)果是正確的，對于處身煎熬中的當事人而言，它還有多少意義呢？市場經(jīng)濟條件下，同樣數(shù)額的東西在一段時間后會自然貶值。延遲本身對當事人利益的損失顯而易見。因此，“延誤正義就是剝奪正義”，這一法諺已經(jīng)為越來越多的法官所接受。追求司法效率，已成為現(xiàn)代法治的目標之一。



在新世紀開始之際，我國司法機關(guān)把公正和效率這兩個目標作為工作的重點，可以說是認識到了司法工作的內(nèi)在要求，抓住了當前我國司法改革的關(guān)鍵。我們曾經(jīng)困惑，下一步司法改革該如何走。而公正和效率的提出，使司法改革的大目標得以確立。它的確立標志著我國的司法改革的思路已經(jīng)變得更為成熟，從過去單一性的追求，比如對于抗辯制和程序正義的簡單摹仿，發(fā)展到更深層和更為全面的綜合性思考；標志著我國司法改革不斷深化的趨勢。此外，公正與效率目標的確立，不僅是一個口號和觀念的提出，而是在認識到司法工作的性質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，對司法改革和司法工作本身的深層理論問題的研究提出了更高的要求，對司法改革的各個方面和具體制度的設(shè)計，如人事制度、審判程序、案件流程管理等，也起到指引作用。在這一意義上，對于司法公正和效率的追求，將迫使我們把司法改革作為一個系統(tǒng)工程來看待，從而避免過去摸著石頭過河的零打碎敲狀況。



（二）雖然公正和效率都是司法工作追求的目標，但它們之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜，不可簡單地視為一體。從理論上看，我認為：公正是司法的最終和最高目標；效率是通過司法實現(xiàn)公正的最佳狀態(tài)。在保證公正的前提下，效率是司法的內(nèi)在追求之一。如果失去公正，效率也就沒有意義。在這一意義上，公正是第一位的。當然，在司法效率普遍低下的時期和地區(qū)，效率作為第一位的追求，也是應(yīng)該的。



公正和效率之間的相互依存和補充的密切關(guān)系是主導(dǎo)方面。也就是說，兩者密不可分。我們不會認為僅僅追求正義而不顧效率會真正實現(xiàn)法治；反過來，也不會認為僅僅追求效率而不顧正義與否是正常狀態(tài)。可見，沒有效率的正義是延誤或虛幻的正義，而沒有正義的效率則是恣意的效率。



但是，當司法同時對上述兩個目標進行追求時，人們會發(fā)現(xiàn)它們之間存在某種形式的沖突和矛盾。在司法實踐中，人們不得不時常作出某種選擇，有限度地在兩者之間進行妥協(xié)，或者說尋求兩者結(jié)合的最佳點或度。司法工作是一種藝術(shù)，是一種創(chuàng)造性的藝術(shù)，其絕妙之處就在于如何恰如其分地把固化的規(guī)則適用于千變?nèi)f化的具體事實之中，并尋求公正與效率結(jié)合的最佳點。



公正和效率這對孿生子也會產(chǎn)生爭執(zhí)?？梢哉f，司法公正和效率構(gòu)成了司法工作的內(nèi)在矛盾。這種矛盾是它們各自的強調(diào)的特性決定的。比如，如果要追求公正，我們就必須小心求證，慎重思考，于一團亂麻之中明察秋毫，在唇槍舌劍之中辨明是非。任何一個審理案件的法官都一定是利益無涉的第三人，任何一個案件也都是過去發(fā)生的事情。法官要在當事人提供或以其他方式發(fā)現(xiàn)的種種證據(jù)中，重構(gòu)和判斷事實，在各種利益的沖突之中尋求正義，其難度之大是顯而易見的。如果沒有時間，這一復(fù)雜的工作就不可能順利完成。而花費時間也就意味著效率的消弱或某種程度的損失。在一定意義上可以說，正義需要某種代價，法律途徑必然以一定的時間、精力和物力為代價。如果這種尋求正義的代價太大，就會消弱甚至抵消正義。這正是現(xiàn)代法治本身和人們開的一個不大不小的玩笑。訴訟拖延是完善的程序、證據(jù)制度和審判制度帶來的副產(chǎn)品。面對在當今市場交易日益復(fù)雜、迅速和廣泛的信息時代，為了提高司法效率，就需要避免不必要的繁文縟節(jié)，刪繁就簡，優(yōu)化程序。為此，庭前和解、簡易程序、據(jù)證責(zé)任、證據(jù)交換等制度應(yīng)運而生。在某些情況下，效率也會在一定程度上損害正義。為了避免這種情況，在一定程度上消減甚至犧牲某些正義成為不得已的選擇。比如美國的辯訴交易，就是在犧牲某一部分正義的情況下求得效率；民事制度中的無過錯責(zé)任等制度也帶有效率優(yōu)先的考慮。各國的司法制度都在探索和建立公正和效率的最佳結(jié)合。



在建立這一最佳結(jié)合的過程中，我們既要設(shè)定設(shè)立公正和效率的統(tǒng)一標準和原則，尋求兩者的結(jié)合點，也要認識到，上述標準和結(jié)合點并非一種僵死不變的公式，而是一種辨證的、因時因事而異的、需要創(chuàng)造性的裁量權(quán)靈活處置的原則指引。在不同類型的案件中，在不同的情況下，司法對于公正和效率的側(cè)重也有不同。例如刑事司法中就要多強調(diào)公正，而在民商事司法中就可以多講點效率。因此公正和效率說起來容易，真正從理論上論述清楚，從實踐上建立各種保障制度，以求實現(xiàn)公正和效率的完美結(jié)合，則是一項艱苦細致的長期任務(wù)。



（三）實現(xiàn)司法公正和效率的良性協(xié)調(diào)需要有具體制度、程序、法官素質(zhì)等多方面的保障。在這一意義上，公正和效率可以成為司法改革這一系統(tǒng)工程的統(tǒng)領(lǐng)原則；用這兩個標準檢驗各種具體制度和程序的改革和設(shè)立。司法改革中出現(xiàn)的強化合議庭的作用、強化證據(jù)的作用、設(shè)立庭前證據(jù)交換制度、立審分開、案件流程管理、加強執(zhí)行工作、選拔審判長等措施，是我們?yōu)閷崿F(xiàn)公正和效率已經(jīng)采取的行之有效的手段。此外，還要從法官獨立審理案件、建立完備的證據(jù)制度、制定審判規(guī)則、設(shè)置合理的內(nèi)部工作機制、人員分類分層分責(zé)、司法文書改進、法院資源的優(yōu)化配置和組合等方面進一步進行改革。只有在各項制度建立和完善的情況下，司法公正和效率才能真正實現(xiàn)。



此外，運用制度和程序的人也是實現(xiàn)公正和效率的重要的保障。雖然我國法官的素質(zhì)已經(jīng)在一定程度上得到提高，但從新時期的要求和與國際接軌的要求看，其素質(zhì)水平仍然亟待提高，素質(zhì)參差不齊的狀況亟需通過人員分類分層分責(zé)的方式得到改良。應(yīng)當承認，有相當一部分法官缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)和知識；有些甚至對于近些年來制定的有關(guān)市場經(jīng)濟的法律法規(guī)理解不了。這種狀況顯然不適應(yīng)新形勢下司法公正和效率的要求。



除了法官的專業(yè)素質(zhì)外，他們的道德素質(zhì)也到了應(yīng)當引起足夠重視的地步。在很大程度上，司法公正和效率還有賴于法官的職業(yè)道德素質(zhì)。正是因此，世界各國都對法官的職業(yè)道德制定了詳細的規(guī)范，職業(yè)道德成為考核法官是否稱職的主要標準之一。我認為：制定法官道德規(guī)范，健全法官道德監(jiān)督機制和相應(yīng)的懲戒制度，是當前應(yīng)當考慮的一個重要問題。在制定具體道德規(guī)范的時候，應(yīng)當主要考慮法官職業(yè)的特性和基本要求，并以此為根據(jù)，制定具體規(guī)范。概括而言，法官的道德規(guī)范應(yīng)當圍繞以下原則考慮制定。（1）法官應(yīng)當具有中立性和客觀性。（2）法官應(yīng)當剛正不阿，不畏權(quán)勢。在一定程度上，法律的權(quán)威是靠法官的信念和行為，甚至是自身為代價來實現(xiàn)的。（3）法官應(yīng)當忠誠于法律，應(yīng)當具有強烈的社會良知和責(zé)任感。（4）法官應(yīng)當具有超然性，也就是要甘于寂寞，不求聲名；最好成為實施正義的“看不見的手”。（5）法官應(yīng)有精英意識和對于社會利益、矛盾沖突的整體上的把握和洞察力。（6）法官應(yīng)具有高度自律性，不受誘惑，潔身自好。



司法公正和效率是司法的最高境界。它們的實現(xiàn)需要全體法官和司法人員的努力和奉獻，也需要全社會的理解和支持。



三、提高訴訟效率的對策和措施



除了公正與效率需要從理論上和實踐上進行協(xié)調(diào)，并通過制度、程序和法官素質(zhì)的建設(shè)得到保障外，本文著重分析一下法院在提供訴訟效率上的對策和措施。



從七十年代起，為回答社會對法院的抨擊，美國法院、全美律師協(xié)會和各種研究機構(gòu)紛紛加強了對案件積壓原因和對策的研究，提出并采用了不少提高訴訟效率的措施。[11]概括而言，這些措施可以被分成三大類：規(guī)定訴訟期限；增加法院人力物力資源；以及調(diào)整結(jié)構(gòu)，從法院內(nèi)部增效挖潛。



訴訟期限應(yīng)當嚴格



就訴訟期限而言，美國的訴訟時間之長是出了名的。根據(jù)全美州法院中心、全美大都市法院會議和美國司法部共同組織的一項研究項目的調(diào)查，美國州法院侵權(quán)案件一審的平均訴訟時間從288天到811天；各種民事案件的綜合平均時間從357天到980天；有陪審團的民事案件的平均時間從458天到1332天。[12]究其原因，訴訟法上規(guī)定的訴訟期限較長、法院延長期限的自由裁量權(quán)過大是主要原因。例如：美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則規(guī)定的訴訟期限主要是就訴訟各個階段上訴訟文書的制作和送達的時間進行規(guī)定，而沒有規(guī)定法院必須遵守的審限，從而也就沒有訴訟從頭至尾應(yīng)當遵循的結(jié)案期限。



比較而言，我國的訴訟期限的規(guī)定比美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則的期限規(guī) 定要清楚和完整。



首先，我國民事訴訟法規(guī)定的訴訟階段的期限要短于美國的相應(yīng)規(guī)定。就被告人提交答辯書的期限和當事人提出上訴的期限而言，我國民事訴訟法的規(guī)定分別是15天[13]；而美國聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則規(guī)定：被告應(yīng)在收到法院傳票和原告的起訴狀后20天內(nèi)提出答辯書；如果被告是美國政府和政府官員，答辯書應(yīng)在60天內(nèi)提出。[14]但是，法院傳票和起訴狀的送達期限則是在原告向法院提交起訴狀后的120天之內(nèi)[15]。美國聯(lián)邦上訴法院訴訟規(guī)則規(guī)定的上訴期限為：當事人應(yīng)在地區(qū)法院作出判決后30天內(nèi)向該法院提出上訴；如果上訴人為美國政府和政府工作人員，上訴期為60天。[16]美國加州訴訟規(guī)則規(guī)定：被告應(yīng)在收到起訴狀后30天內(nèi)提出答辯書[17]；但是起訴狀可以在起訴后3年內(nèi)送達[18]；在判決書被交付郵政送達后60天內(nèi)，當事人可以提出上訴，或在作出判決后180天內(nèi)提出上訴[19]?？梢?，美國有關(guān)訴訟期限的規(guī)定大大超過我國相應(yīng)的訴訟期限的規(guī)定。



其次，我國訴訟各個階段的期限規(guī)定相互聯(lián)結(jié)，從而間接規(guī)定了訴訟全過程的期限；而美國的民事訴訟法大都沒有規(guī)定法院的審限，因此沒有限定訴訟全過程的整體期限。盡管它規(guī)定了不少訴訟文書和訴訟階段的期限，但其他一些沒有規(guī)定期限的階段則為訴訟的遲延開了綠燈。針對這種情況，一些州的訴訟法試圖規(guī)定相應(yīng)的政策和有關(guān)期限。例如，加州民事訴訟法規(guī)定：本州的政策是鼓勵原告通過適當?shù)呐ν苿釉V訟的進行[20]；任何訴訟都應(yīng)當在立案后的5年內(nèi)開庭審判[21]。全美律師協(xié)會制定的“關(guān)于減少訴訟延誤的標準”提出：90%的民事案件應(yīng)當在案件起訴后的12個月內(nèi)結(jié)案；98%應(yīng)當在18個月內(nèi)結(jié)案；剩余的案件應(yīng)當在24個月內(nèi)結(jié)案。[22]這些規(guī)定和建議對減少訴訟延誤起到了一定指導(dǎo)作用。



第三：我國民事訴訟法規(guī)定的訴訟期限較為嚴格。民訴法第135條規(guī)定：普通程序?qū)徖淼陌讣?yīng)當在立案之日起六個月內(nèi)審結(jié)；有特殊情況需要延長的，由本院院長批準，可以延長六個月；還需要延長的，報請上級人民法院批準。而美國訴訟法卻給法院較大的裁量權(quán)。聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則第六條規(guī)定法院有權(quán)根據(jù)其自由裁量權(quán)決定訴訟期限的延長[23]。一方面，美國訴訟法對期限的規(guī)定不完整；另一方面它賦予法院較大的自由裁量權(quán)。因而美國訴訟一拖幾年的現(xiàn)象也就不足為怪了。



為什么美國的民事訴訟法沒有對訴訟期限作出完整的規(guī)定？這恐怕是由于歷史和美國的三權(quán)分立及司法獨立的體制造成的。在歷史上，英美的民事訴訟程序主要是由法院發(fā)展起來的。到十九世紀，英美先后通過立法機構(gòu)制定了民事訴訟法典，力圖統(tǒng)一雜亂無序的訴訟法，簡化訴訟程序。但立法機構(gòu)制定的法典無法適應(yīng)多變的案情和法院自行決定程序的傳統(tǒng)。在1873年，英國通過了司法改革法案，由議會授權(quán)英國法院制定訴訟規(guī)則；在1936年，美國國會授權(quán)聯(lián)邦最高法院為聯(lián)邦法院制定民事訴訟規(guī)則。[24]從理論上講，由于法院具有獨立性，法院審理案件的程序應(yīng)由法院自行決定，不受其他國家權(quán)力的干預(yù)。因此國會授權(quán)聯(lián)邦最高法院制定程序規(guī)則，并授權(quán)各級聯(lián)邦法院制定其具體的程序規(guī)則。[25]



雖然法院制定的具體程序規(guī)則具有較大的靈活性和多樣性，但為補足美國訴訟法的漏洞則起到了一定的積極作用。盡管我國法律中有關(guān)訴訟程序和期限的規(guī)定較為完整，但也無法對每一個程序細節(jié)作出詳盡的規(guī)定，因而借鑒美國法院的具體程序規(guī)則的作法，我國法院仍有必要根據(jù)各自的特色制定自己的具體程序規(guī)則。在這方面，北京市高院制定的《北京市法院辦案規(guī)范》和海淀區(qū)法院為進一步使其細化而制定的審判工作規(guī)程和管理制度具有十分重要的示范作用。[26]



增加法院的人力和物力投入



法院經(jīng)常抱怨人力和物力的缺乏是造成訴訟效率不高的原因，因而法院經(jīng)常提的要求是要編制、要經(jīng)費、要設(shè)備。從70年代末到90年代初期，我國法院體制建設(shè)基本上走的是這一條路。在重建社會主義法制的過程中，重點進行制度的硬件建設(shè)具有其必然性和必要性。但是在基本物質(zhì)條件具備后，硬件方面的投入是否還是決定性因素呢？這是值得我們應(yīng)當認真思考的問題。



在“文革”結(jié)束后，無論是國家領(lǐng)導(dǎo)人還是一般平民百姓都從切身體會中深切感受到了法治在國家生活中的重要性，建立社會主義法制成為舉國上下共同的呼聲。但是，從封閉中走出來的我們并不真正了解現(xiàn)代法治的要義，而主要致力于恢復(fù)“文革”前的法律體制。在經(jīng)歷了第一階段的發(fā)展后(主要為硬件建設(shè)，包括司法機構(gòu)設(shè)立，人員的配備和大規(guī)模的立法)，我們逐漸認識到：在司法體制方面，司法腐敗、人員素質(zhì)和審判方式的滯后成為主要問題；在立法方面，大量的立法仍然帶有計劃經(jīng)濟的色彩或以計劃經(jīng)濟模式為依托。這些弊端的集中表現(xiàn)是有法不依、執(zhí)法不嚴。長此以往，法治將流于形式。因此在法治發(fā)展的第二階段，審判方式的改革、以社會主義市場經(jīng)濟為藍本的立法規(guī)劃以及各種貫徹和加強法治的執(zhí)法措施成為這一發(fā)展階段的重點。在這一發(fā)展階段中，如何在軟件環(huán)境上下功夫成為主要方面。



在這種形勢下，審判方式改革應(yīng)當從內(nèi)部著眼，而不能重復(fù)單純增加人員的老路。實際上，我國的司法人員的數(shù)量已經(jīng)大大超過了律師的數(shù)量。根據(jù)1991年的統(tǒng)計，全國法院人員的總數(shù)為194，836人。其中助理審判員以上的審判人員為138，459人。[27]國家編制委員會同意全國地方人民法院增加編制，將使人民法院總編制達到247，420人。[28]而1991年律師的總數(shù)也不過為46，850人。[29]到1997年，律師人數(shù)也不過為十萬多人。[30]仍不如1991年的法官人數(shù)多。這種情況恐怕是世界少見的。最高法院已經(jīng)宣布：為了提高效率，“當然適當增編是必要的，但不能把希望全部寄托在打量增編上。提高工作效率靠兩條，一是提高人員素質(zhì)，二是改進工作方法?！盵31]



美國法院在這方面也得出了幾乎同樣的結(jié)論。根據(jù)有關(guān)研究表明：處理案件的法官人數(shù)的多少與案件的審結(jié)期沒有必要的關(guān)聯(lián)。根據(jù)有關(guān)研究表明：處理案件的法官人數(shù)的多少與案件的審結(jié)期沒有必要的關(guān)聯(lián)。該調(diào)查提供的數(shù)據(jù)表明：在一個僅有6名法官的法院，侵權(quán)案件的結(jié)案期平均為288天，而一個擁有38名法官的法院處理侵權(quán)案件的結(jié)案期則平均為594天。處理案件快的法院恰恰不是法官人數(shù)多的法院。[32]他們的結(jié)論是，法院的結(jié)構(gòu)和各法院長期形成的獨特的方式和氛圍對案件審理的速度起更大的作用。此外，增加人員需要增加開支，增加對新法官和輔助人員的培訓(xùn)[33]。這就決定增加人員的作法的不會立即產(chǎn)生期望的效果，同時代價也太大。



在我國司法機關(guān)經(jīng)歷了較快的隊伍建設(shè)后，在法官人數(shù)大于律師人數(shù)的情況下，進一步擴大編制顯然不會對減少積案起太大的幫助。(關(guān)于法官 的結(jié)構(gòu)問題將在下面談及。)



雖然在人力資源上不可能也不必要做更多的投入，但在物力資源上則應(yīng)當在可能的情況下做出更多的投入。這些投入可用來改善法院的工作條件，包括審判法庭的建設(shè)、必要的辦案設(shè)備的配備、以及必要的辦案經(jīng)費等。在設(shè)備的配備方面，則應(yīng)加強投入。這里僅舉一個例子，即法庭紀錄，來說明設(shè)備的重要性和緊迫性。在我們的審判活動中，紀錄是一項十分重要而艱巨的任務(wù)。如果紀錄準確，判決也就越有把握；反之則會產(chǎn)生失誤。但我們法庭的紀錄主要靠書記員的手工勞動，既辛苦又不準確，且不完整。在庭審中，書記員往往是前緊后松，很多重要問題只能記個大意。如果我們注意一下美國法院的做法，可以受到不少啟示。美國的書記員使用的是一種為法院專門設(shè)計的速記打字機。打出的是一種供計算機使用的帶有各種小孔的條帶。將這種條帶放入配套的計算機中，就可以自動得到完整的紀錄。作為門外漢來觀察，似乎他們從沒有像我們的書記員那樣記錄的手指僵硬、疲勞不堪，但其紀錄的準確和完整則是無可挑剔。在高技術(shù)時代，這種速記加電腦的技術(shù)應(yīng)不太復(fù)雜，成本也不應(yīng)太貴。如果有一定的投入和技術(shù)，我國的庭審紀錄的方式將產(chǎn)生較大的飛躍。其他如法律和法院案件管理的電腦化、必要的檢測設(shè)備、必要的庭審設(shè)備等也應(yīng)不斷改進。



改革法院內(nèi)部體制 優(yōu)化法官隊伍



雖然我國的訴訟法就期限問題的規(guī)定較為明確，結(jié)案率也還較高，但是我國法官的工作效率并不是很令人滿意。作為佐證，請看下述統(tǒng)計。



根據(jù)美國聯(lián)邦法院在1986年出版的介紹：美國十二個聯(lián)邦上訴法院共有156名法官，每年受理大約33,000件上訴案；94個聯(lián)邦地區(qū)法院共有575名法官，在到1985年6月30日截止的年度中共受理273,670件民事案件和38,546件刑事案件。[34]按這些數(shù)字計算，每位上訴法院法官每年應(yīng)受理211件案件；每位地區(qū)法院法官應(yīng)受理542件案件。而我國在1991年共有138,459名法官，同年處理的案件為3,266,282件。[35]按照這些數(shù)字，每位法官受理24件案件。當然，美國的受理的案件類型與我國有很大不同。很多在我國由有關(guān)主管部門處理的案件，例如不服交通違章處罰的案件等，都由法院處理。如除去這些案件，我國法官處理的案件數(shù)量仍大大低于美國法官處理的案件數(shù)量。



為什么會有如此差距呢？原因可以歸納為以下幾個方面：



(1)美國的法官人數(shù)比我國少，但配有大量的輔助工作人員。其內(nèi)部分工明確、職責(zé)清楚。故法官可專心辦案，提高工作效率。根據(jù)美國法官的介紹，每位法官都有一至三名法律助理(clark)。他們是從法學(xué)院的畢業(yè)生中選拔出來的佼佼者，一般為法官工作一年，然后轉(zhuǎn)入律師行工作。他們根據(jù)法官的指示查找法律根據(jù)，對有關(guān)的法律問題進行研究，起草判決書等司法文書。此外還有大量的訴訟和行政輔助人員，如書記員、速記員、電腦工作人員、行政管理人員、法警等輔助人員。他們的人數(shù)要幾倍于法官。[36]法官只是在輔助人員準備好了一切條件的情況下，出庭主持案件審理。由于法官每天的日程都由輔助人員事先安排好，因此一天審理幾個案件是很正常的事。反觀我們的法院，法官人數(shù)多過輔助人員的人數(shù)。根據(jù)1991年的材料，助理審判員以上的審判人員共有138,459名，而書記員和法警為61,675名。[37]我國的法官從安排審理日程到傳喚當事人，所有程序和行政安排都要親自辦理，真正用在審理案件上的時間和精力并不多。每天忙的團團轉(zhuǎn)，效率還不高。此外，現(xiàn)行的行政管理體制使每一個法院工作人員都成為國家干部，因而法官與輔助人員的職責(zé)沒有明顯得區(qū)分。[38]職責(zé)不分也造成了一些輔助人員，如書記員、執(zhí)行員、秘書，行使審判權(quán)的現(xiàn)象。這一現(xiàn)象又進而抹殺了法官職業(yè)的專業(yè)性，似乎只要是在法院工作的人都可以或遲或早地成為法官。



與美國的法官進行對比，我國的法官花了大量的時間去處理審判以外的行政安排等工作。因此要想提高法官的工作效率，首先就一定要先改革法院內(nèi)部的體制，改變法官和輔助人員的比例倒掛的問題，改變書記員等輔助人員可以在工作幾年后自動升任法官的傳統(tǒng)作法，建立一支高度專業(yè)化、精干的法官隊伍；其次要明確劃分工作職責(zé)，樹立法院內(nèi)部一切為審判工作服務(wù)的觀念和機制；其三要建立有序的工作秩序，使法官能夠?qū)Ｂ殞Ｐ霓k案，其他行政、后勤等事務(wù)性工作由其他人員分工管理的制度。這樣做不僅能夠提高辦案的效率，而且還可以提高法官的聲望和地位，提高法官素質(zhì)和專業(yè)化水平，提高法官的待遇。[39]



(在本文于1998年10月首次發(fā)表后，近些年來一些法院采取了一些步驟加強法官隊伍的專業(yè)化和人員優(yōu)化組合，如“主審法官制度”、“書記員序列單列”、“法官定期培訓(xùn)和考核制度”等等。這些措施對于我國法官隊伍的建設(shè)無疑具有積極的意義。)



(2)我國法院尚未建立行之有效的案件流程管理機制。美國法院從70年代初開始對案件流程管理進行探索。其要點包括：按照案件類型和難度，實行案件分流，使大量常規(guī)案件通過簡易程序或自行協(xié)議解決；[40]建立案件流程電腦跟蹤管理機制，由法院統(tǒng)一記錄、監(jiān)督和管理案件的審理進度；[41]依法制定法院的案件進度標準和期限。[42]在采用流程管理時，各個法院根據(jù)自己的特點，采取了不同的流程管理方式。其中包括：從立案時起就把案件就分配給法官個人負責(zé)，從而建立個案流程管理表；把案件納入全院統(tǒng)一的流程管理表，由首席法官或行政主管根據(jù)案件的進展，在不同的階段上將其分給不同的法官處理；把案件分配給固定的或臨時組成的合議庭；或建立一種綜合上述兩種方式的流程管理辦法。[43]美國的研究認為：案件流程管理機制的關(guān)鍵在于法院首席法官和行政主管的支持和參與；電腦信息管理中心的建設(shè)和運行；法院行之有效的監(jiān)督和管理；案件程序期限的設(shè)定；等等。[44]這些措施的實施把法院的審判工作程序化，使法院的運作如同工廠流水線的運行一樣，效率高且質(zhì)量好。



我國的一些法院已經(jīng)在審判實踐中探索了一些類似的方法。例如：北京市海淀區(qū)法院從1993年開始進行了“繁簡分流”民事審判方式的改革并取得了巨大成效。在1994年2月達到了人均月結(jié)案21起的高效率。[45]吉林省中級法院實行立審分開，用機制保證效率，即由告申庭統(tǒng)管全院的立案，并由督察辦公室督促、監(jiān)督案件的審結(jié)，設(shè)立相應(yīng)的獎懲辦法。[46]雖然這只是初步嘗試，其成績則另人刮目。但是也要看到，我們距離建立完善的案件流程管理機制還差的很遠，應(yīng)當借審判方式改革的動力，進一步推動這方面的工作。



(3)我國法官的素質(zhì)亟待提高，以適應(yīng)法治的要求。美國的法官一般都有豐富的律師實踐經(jīng)驗，對于訴訟程序和實體法律了如指掌，能夠自如地應(yīng)付庭審中出現(xiàn)的各種情況。相比之下，我國法官的素質(zhì)參差不齊。尤其是在中小城市和農(nóng)村地區(qū)的基層法院中，不少法官缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)；有些甚至對于近些年來制定的有關(guān)市場經(jīng)濟的法律法規(guī)理解不了。這種狀況顯然不適應(yīng)審判方式改革提出的強化庭審功能、強化舉證責(zé)任、加強合議庭作用等要求。為改變這種狀況，應(yīng)當加強對法官的繼續(xù)教育。每年每個法官都應(yīng)當接受幾天的培訓(xùn)，內(nèi)容以新公布的法律法規(guī)和審判技巧為主，方式可采用講課、模擬法庭、考試等多種形式。



四、結(jié)論



效率是訴訟應(yīng)當追求的目標，但不是唯一的目標。訴訟的最高目標是實現(xiàn)正義。而實現(xiàn)正義又需要法院通過訴訟查證事實、解釋法律。這一切都需要時間和進行艱苦細致的工作。如果片面地為快而快，草率從事，法治就會被破壞。但是抗辯制和當事人舉證制度又會帶來訴訟的拖延。訴訟的效率和正義目標構(gòu)成了訴訟的內(nèi)在矛盾。片面求快就會或多或少地犧牲判決的準確性和正義，而追求準確性又會多少影響效率。在這方面，我們具有不少經(jīng)驗教訓(xùn)。例如，八十年代初的“從重從快”在很大程度上強調(diào)了快，有的地方甚至為了片面追求結(jié)案數(shù)量而置程序規(guī)則于不顧，判決的質(zhì)量受到了相當大的影響。



為了在正義和效率之間掌握平衡，我們應(yīng)當看到，當前的審判方式改革不僅僅是審判程序和方式的改革，而且還是涉及觀念和司法體制的改革。因此不僅要關(guān)注改革的具體措施及其落實，還應(yīng)當注意研究它所帶來的深層的理論問題；應(yīng)當借這一契機，積極建立健全案件流程管理機制，改革法院內(nèi)部的人員和機構(gòu)設(shè)置，提高法院工作效率，使法院真正成為社會主義法治的中堅。







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* 清華大學(xué)法學(xué)院教授。

[1] “Justice delayed is justice denied.” Standards Relating to Court Delay Reduction, by Committee on Court Delay Reduction, ABA National Conference of State Trial Judges, Apirl 1985. 

[2] L. Ralph Mecham: Report of the Director of the Administrative Office of the United States Courts, from Report of the Proceedings of the Judicial Conference of the United States, March 15, 1988, Washington, D. C., p. 4.

[3] 鄭天翔：《最高人民法院工作報告》，1986年4月8日，載于《中國法律年鑒 1987年》，第655 頁。

[4] 《中國法律年鑒1997年》，第1056頁。

[5] 司法資料統(tǒng)計，載于《中國法律年鑒1987年》，第883頁。

[6] 《中國法律年鑒1997年》，第1056頁。

[7] 朱江：《改革民事審判方式，實行繁簡分流》，載于《審判工作熱點問題 透析》，人民法院出版社，1997年，第416頁。

[8] 唐德華：《全國加強經(jīng)濟審判工作，為經(jīng)濟建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟體制 的建立提供司法保障》，1994年10月21日在第三次全國經(jīng)濟審判工作會議上的工作報告，最高人民法院公報合訂本，1994年，第144頁。

[9] 祝銘山：《認真學(xué)習(xí)貫徹修改后的刑事訴訟法，全面改革和完善審判方 式》，載于《最高人民法院公報》，1996年，第4期，第121頁。

[10] 《中國法律年鑒1997年》，第1056頁。朱江：見前注，第416頁。

[11] Thomas Church, Alan Carlson, Jo-Lynne Lee and Teresa Tan￡oJustice Delayed, The National Center for State Courts, 1978, p. 1. 

[12] 同上。pp.8-11.

[13] 《中華人民共和國民事訴訟法》，第113、147條。

[14] Rule 12(a), Federal Rule of Civil Procedure for the United States District Courts, May 1, 1988.

[15] 同上，Rule 4(j).

[16] Rule 4(a)(1), Federal Rules of Applellate Procedure, May 1, 1988.

[17] Section 430.40 (a), The Standard Code of Civil Procedure of the State of California, 1986.

[18] 同上，Section 583.210 (a). 

[19] Rule 2(a), California Rules of Court, 1986.

[20] 同上, Section 586.130.

[21] 同上，Section 583.310.

[22] Standards Relaing to Court Delay Reduction, by ABA National Conference of State Trial Judges. Section 2.52(a). 

[23] 同上，Rule 6(b).

[24] Peter Simon: The Anatomy of a Lawsuit, Michie, 1996, pp. 9-11.

[25] 同上，Rule 1 and attached notes.

[26] 李克：《落實辦案規(guī)范化，促進法院工作水平的全面提高》，載于《審判 工作熱點問題透析》，第447-458條。

[27] 《中國法律年鑒1992年》，第859頁。

[28] 《人民法院年鑒1991年》，第684頁。

[29] 《中國法律年鑒1992年》，第874頁。

[30] 《新華社每日電訊》，1997年4月10日。

[31] 祝銘山：《認真學(xué)習(xí)貫徹修改后的刑事訴訟法，全面改革和完善審判方 式》，載于《最高人民法院公報》，1996年第4期，第121頁。

[32] 同上，Justice Delayed, p.22。另見 John A. Martin and Elizabeth A. Prescott: Appellate Court Delay, The National Center for State Courts, 1981, p.11.

[33] 《人民法院年鑒1991年》，第684頁。

[34] The United States Courts: Their Jurisdiciton and Work, Washington, D.C., March 31, 1986, pp.7-9. 

[35] 《人民法院年鑒1992年》，第854、859頁。

[36] 這些情況為1988年中國法院教育代表團訪美事從美國法院了解到的材料。

[37] 《人民法院年鑒1992年》，第854、859頁。

[38] 應(yīng)當承認，法官法的制訂和實施在一定程度上突出了法官的特殊職業(yè)要求 和地位。但從整體看，國家干部的身份仍然未能在法院內(nèi)部把法官和其他輔助人員的地位和作用真正劃分開。近來一些地方的法院把書記員序列和法官序列分開的作法是一個有益的嘗試。

[39] 盡管這種改變法院人員比例、減少法官數(shù)量的做法有種種好處，但從現(xiàn)實 而言，它不可能在短時間內(nèi)完成。在實踐中，可以采取嚴格考試制度，淘汰不合格法官，以及逐步削減法官人數(shù)的措施，在相當一段時間內(nèi)建立一支高、精、尖的專業(yè)法官隊伍。

[40] John Martin and Elizabeth Prescott: Appelate Court Delay, The National Center for State Courts, 1981, pp.11-14.

[41] 同上，pp. 14--15.

[42] 同上，pp. 15-16.

[43] Maureen Solomon and Douglas Somerlot: Caseflow Management in the Trial Court, American Bar Association, 1987, pp. 33-43.

[44] 同上，pp. 7-8.

[45] 朱江，見前注，第415至427頁。

[46] 張玉來、宋佳邦：《將審判程序公開化----吉林市中級法院完善法制建設(shè)側(cè) 記》，載于《人民日報》，1998年3月3日。